КОСТИН АНДРЕЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ
ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫХ И
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК СУБЪЕКТОВ
ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
Специальность 12.00.03 - гражданское право;
предпринимательское право; семейное право;
международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2002
Работа выполнена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель доктор юридических наук,
Новоселова Л. А.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор Витрянский В.В.
кандидат юридических наук, доцент Ростовцева Н.В.
Ведущая организация: Самарский государственный университет
Юридический факультет
Защита состоится 17 мая 2002 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.15 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, корп. 2 , ауд. 2098.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан
апреля 2002 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
В.В. Зайцев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В существующей в России системе права действует фрагментарный и бессистемный механизм правового регулирования участия Российской Федерации, субъектов федеративного государства и муниципальных образований в гражданских 1фавоотношениях, что в немалой степени связано с отсутствием в современной российской цивилистике комплексных и непротиворечивых концептуальных разработок по проблеме правового статуса перечисленных публичных образований в имущественном обороте.
Означенная проблема приобретает особую остроту при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией и защитой субъективного права собственности. Ее недостаточная теоретическая разработка приводит к тому, что правоотношения со столь специфическим субъектным составом фактически не развиваются. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не имеют возможности в полном объеме реализовывать собственные правомочия и эффективно защищать свои имущественные права, что существенно усложняет участие указанных лиц в хозяйственном обороте и оборот принадлежащих им на праве собственности объектов.
Государство, федеральные и муниципальные образования недостаточно широко используют субинституты гражданского нрава, позволяющие получать неналоговые доходы без отчуждения принадлежащего им имущества (эксплуатация имущественных комплексов, использование имущества третьих лиц с приобретением в свою собственность извлекаемых плодов, продукции, доходов и т.п.).
В свете вышеизложенного представляется своевременной и актуальной разработка теоретических вопросов, касающихся участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским правом, и, в первую очередь, выявления особенностей их юридической природы.
4
Предметом диссертационного исследования выступает комплекс отношений, возникающих в связи с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях.
Целями диссертационного исследования являются определение правового положения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее, если не указано иное -публично-территориальных образований) как субъектов гражданского права и разработка концепции их участия в гражданско-правовых отношениях, уточняющей и систематизирующей существующие теоретические взгляды на эту проблему.
В связи с изложенными целями ставятся следующие задачи:
- изучить исторические факты, законодательный массив и научные взгляды, касающиеся предмета исследования, провести сравнительно-правовой анализ указанных положений;
- переосмыслить правовые теории и воззрения по вопросу гражданско-правового регулирования имущественных отношений, прежде всего правоотношений собственности, с участием Российской Федерации и ее правопредшественника - Союза ССР, субъектов федеративного государства и муниципальных образований с учетом произошедших в Российской Федерации социальных изменений после 1991 года;
- определить юридическую природу и объем гражданской правосубъектности публично-территориальных образований как субъектов гражданского оборота, с учетом чего, сформулировать концепцию их участия в гражданских правоотношениях.
Характеризуя состояние научной разработанности темы необходимо подчеркнуть, что ее отдельные аспекты изучались и в период существования советского государства и права, и в предшествующий ему, дореволюционный период; естественно, в силу объективных причин данные исследования, относящиеся к разным историческим периодам, не содержат в себе
преемственности в концептуальных подходах к научному раскрытию проблемы участия государства в гражданских правоотношениях. При этом тема осуществления гражданской правосубъектности государства, субъектов федеративного государства и муниципальных образований с точки зрения их юридической природы комплексно не рассматривалась свыше полувека - в указанной области можно обнаружить только труды дореволюционных авторов.
На важность и значимость разрешения проблем, связанных с участием субъектов публичного права в гражданских правоотношениях, а также на необходимость формирования на основе их комплексного решения адекватной законодательной базы, в последнее время не раз указывалось в публикациях видных ученых - правоведов: С.С. Алексеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.А. Дозорцева, А.Л. Маковского, B.C. Нерсесянца, В.Ф. Яковлева и других.
Теоретическая основа исследования. В своей работе автор опирается на научные изыскания российских и советских цивилистов и специалистов по общей теории права. В дореволюционный период проблема государства как субъекта гражданского права, а также вопросы о праве собственности государства занимали значительное место в трудах целой плеяды известных дореволюционных цивилистов и государствоведов: К. Анненкова, Ю.С.Гамбарова, Н.Л.Дювернуа, В.Б. Ельяшевича, Р.Иеринга, К. Кавелина, Ф.Ф. Кокошина, Н. Лазаревского, Д.И.Мейера, С.А.Муромцева, И. Оршанского, И. А. Покровского, Н.С. Суворова, Г.Ф.Щершеиевича, В.А. Хлебникова.
В советский период к вопросам, непосредственно касающимся юридической природы государства и подобных ему образований как участников гражданских правоотношений, обращались такие видные цивилисты, как М.МАгарков, М.И. Кулагин и Б.Б.Черепахин.
В тот же период увидели свет фундаментальные труды выдающихся советских цивилистов: А.В.Венедиктова, Д.М.Генкина, А.В.Карасса,
6
С.М.Корнеева, В.П.Мозолина и Ю.К.Толстого, касающиеся проблематики государственной собственности. Особую значимость для изучения вопросов осуществления гражданской правосубъектности государством и подобными ему образованиями представляют собой работы М.И.Брагинского, С.Н.Братуся, П.П. Виткявичюса, Р.В. Шенгелия и других.
Общетеоретическую основу диссертационного исследования составили труды замечательных отечественных ученых: С.С. Алексеева, А.И. Беспаловой, В.П. Грибанова, В.А. Дозорцева, -О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, О.А. Красавчикова, А.Л. Маковского, О.Н, Садикова, Е.А. Суханова, Е.А. Флейшиц, P.O. Халфиной, С.А. Хохлова, Л.В. Щенниковой, В.Ф. Яковлева, всесторонне рассмотревших и проанализировавших проблему участия государства и его субъектов в гражданских правоотношениях и затронувших вопрос, научная разработка которого была приостановлена после революционных событий в России в октябре 1917 года - вопрос о юридической природе государства как субъекта гражданского права.
Методологическую основу диссертационного исследования определили современные общенаучные и частнонаучные методы познания, включая: системный, логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, юридико-логический, и других. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и формулировок широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа.
Работа изложена с учетом комплексного характера затронутых проблем. В связи с этим автором широко использованы работы юристов, представляющих как частное, так и публичное право, теоретиков права и историков.
Источниками исследования послужили нормативные правовые акты, регулирующие отношения, складывающиеся по поводу реализации вещных прав на объекты публичной собственности на период с момента образования
7
Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и до настоящего времени, а также публикации в юридических и публицистических периодических изданиях.
Научная новизна диссертационного исследования определяется характером постановки рассматриваемой проблемы.
Публично-территориальные образования в гражданских правоотношениях характеризуются в правовой литературе как особые субъекты гражданского права в том смысле, что они не являются юридическими лицами в существующем понимании. Тем не менее допускается возможность считать их юридическими лицами публичного права.
Автор приводит исторические, формально-логические и системно-правовые доказательства правовой природы публично-территориальных образований как юридических лиц публичного права, наделенных гражданской правосубъекшостью, тем самым устраняя существующее неоднозначное представление о правовом положении государства, федеральных и муниципальных образований- На основе сделанных выводов дополнена существующая концепция участия публично-территориальных образований в гражданских правоотношениях и выработаны предложения по развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего
анализируемые отношения.
ч Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и органы власти но своей юридической природе являются юридическими лицами публичного права, которые могут быть наделены гражданской правосубъектностью, и вместе составляют подвид юридических лиц - категорию "юридические лица публичного права" (публично-правовые образования).
Государство, федеральные и муниципальные образования в совокупности представляют отдельную организационно-правовую форму
публичяо-правовых образований, «публично-территориальное образование», а по отдельности - типы данной организационно-правовой формы.
Гражданская правосубъектность, таким образом (как и любая другая, имеющая отраслевую принадлежность правосубъектность), суть не конституциональный признак юридического лица как видового понятия, а подвидовый признак, который служит отличием юридического лица, являющего собой субъекта гражданских правоотношений от юридического лица - субъекта публичных правоотношений.
2. Гражданская правосубъектность публично-территориальных образований носит ограниченный характер, ввиду того, что исходя из целей создания и деятельности юридические лица данного подвида могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Названное свойство гражданской правосубъектности публично-территориальных образований, подтверждается особенностями формирования воли внутри субъектов хозяйствования данной категории. Формирование воли публично-территориального образования на реализацию гражданской правосубъектности происходит в рамках публично-правовых отношений, направленных на достижение целей создания и деятельности соответствующего публично-территориального образования и складывающихся внутри него между органами власти в рамках их компетенции.
3. При анализе вопроса об осуществлении гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и органов власти выделен критерий разграничения публично-правового от гражданско-правового в их юридической личности, наделенной смешанной правосубъектностью: правовое положение публично-правовых образований характеризуется преобладанием публичной правосубъектности над гражданской.
Данный критерии определяется целями создания и деятельности такого рода организационных единств, наделенных правосубъектностью обоих видов, и выражается в том, что в случае утраты гражданской правосубъектности юридическое лицо публичного права, ранее обладавшее ею, сохраняет свое положение как субъект права, собственную организационно-правовую форму, цели создания и деятельности.
Выявлено, что данная особенность пракгически не нашла отражения в современном российском праве, что является основным препятствием для полной реализации гражданской иравосубъектности публично-правовых образований и эффективного управления ими своим имуществом.
4. Действующее гражданское законодательство дает основания для определения приватизации как специального основания добровольного прекращения права собственности публично-территориального образования, влекущего возникновение частной собственности (права собственности физических лиц и юридических лиц гражданского права) способами, установленными законом о приватизации.
С позиций общественных отношений, фактически складывающихся в данной сфере, под приватизацией автор предлагает понимать гражданские правоотношения по добровольному отчуждению публично-территориальным образованием своего имущества в частную собственность независимо от способов такого отчуждения.
5. Под разграничением государственной собственности следует понимать публично-правовые отношения, складывающиеся между Российской Федерацией как сувереном и другими публично-территориальными образованиями, влекущие гражданско-правовые последствия в виде прекращения права собсгвенности Российской Федерации на принадлежащее ей имущество и возникновение этого права у другого публично-территориального образования.
"Разграничение" должно предусматривать и реализацию прав Российской Федерации как собственника отчуждаемого имущества, и
10 реализацию публично-правовых полномочий Российской Федерации как
суверена.
Вследствие означенной причины разграничение федеральной государственной собственности должно иметь как минимум две стадии, лишь на второй из которых учитывается воля федеральных образований в качестве субъектов гражданского права.
Разграничение с точки зрения осуществления гражданской правосубъектности представляет собой действия публично-территориального образования по передаче своего имущества другому публично-территориальному образованию, влекущее переход права собственности на передаваемое имущество.
6. В диссертации обосновывается тезис о том, что реализация учреждениями и унитарными предприятиями принадлежащего им права оперативного управления и права хозяйственного ведения в отношении имущества, находящегося в собственности публично-территориального образования, не является формой осуществления права собственности последнего, а суть форма непосредственного осуществления ограниченного вещного права учреждения или унитарного предприятия.
В целях установления адекватного правового регулирования общественных отношений по обороту объектов публичной собственности обосновывается необходимость исключения из текста Гражданского кодекса Российской Федерации нормы, содержащейся в абзаце девятом пункта 2 статьи 235, рассматривающей приватизацию в качестве специального основания прекращения права собственности публично-территориального образования. Но такое исключение допустимо лишь после принятия закона, предметом правового регулирования которого станут отношения внутри наделенного гражданской правосубъектностью публично-территориального образования, складывающиеся по поводу формирования и выражения его воли для реализации им собственной гражданской правосубъектности. Вывод
11
о необходимости принятия закона обосновывается его значением как гарантии соблюдения принципа признания равенства участников отношений, регулируемых гражданским законодательством.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, сделанные в работе, могут послужить основой для дальнейших научных изысканий в сфере публично-правового регулирования отношений по управлению публичной собственностью, представляющих собой административный процесс, включающий в себя формирование и выражение воли юридических лиц публичного права, направленной на реализацию их гражданской правосубъектности, в том числе правомочий собственника.
Выработанные в исследовании теоретико-методологические подходы позволяют правильно выбрать подлежащий применению к соответствующим отношениям тип правового регулирования и посредством этого объективно квалифицировать совершенные публично-территориальными образованиями действия, влекущие юридические последствия, что открывает возможность использовать гражданскую правосубъектность государства, федеральных и муниципальных образований в полном объеме.
Положения, сформулированные в диссертации, могут найти применение в учебном процессе в рамках дисциплин гражданско-правового цикла и смежных дисциплин.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, где проведены ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы диссертационной работы апробированы автором исследования также в учебном процессе при проведении занятий на этой кафедре по курсу "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования как участники гражданских правоотношений", спецкурсу "Приватизация государственного и муниципального имущества в Российской Федерации".
12
Предложения и выводы, сформулированные автором в диссертационном исследовании, изложены в двух опубликованных работах. Часть выводов и предложений была использована в ходе подготовки и обсуждения проекта обращения Правительства Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации, подготовленного Министерством имущественных отношений Российской Федерации в рамках рассмотренного в 2001 году Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации дела № 3111/00 по спору государства с Иркутской областью о признании права собственности на акции акционерного общества "Иркутскэнерго".
Кроме того, выработанный автором подход к осуществлению гражданской правосубъектности реализуется при подготовке в Министерстве имущественных отношений Российской Федерации законопроекта об управлении государственной собственностью и об основных началах по управлению муниципальной собственностью в Российской Федерации.
Диссертация состоит из введения, трех глав (включающих в себя 10 параграфов), заключения и списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, излагаются цели и задачи, предмет- и метод исследования, определяются его методологические и теоретические основы, формулируются научная новизна и практическое значение результатов научной работы.
Первая глава «Анализ правового положения государства и подобных ему субъектов публичного права в гражданских правоотношениях» состоит из трех глав, в которых последовательно раскрывается эволюция воззрений, в том числе отраженных в позитивном праве, по теме диссертационного исследования.
В первом параграфе «Государство и публичные образования как участники гражданских правоотношений в римском частном праве
13
классического периода» рассматриваются касающиеся изучаемой проблемы положения, сформулированные исследователями римского частного права.
В римском государстве, в ранний период его существования, под государственным имуществом понимались вещи римского народа, который не является их собственником в обычном понимании. Государственное имущество принадлежало всем вообще, но никому в частности. Фактическое вовлечение государственного имущества в гражданский оборот требовало уравнения положения римского народа со своими контрагентами, и populi Romani начинает рассматриваться как наделенное способностью к самостоятельной юридической деятельности единство, а орган власти, действующий от имени этого единства, как его орган. Все сделки с имуществом государственной казны (aerarium), заключенные органом власти с частными лицами, наделяют правами и обязывают не его лично, а единство - весь народ как таковой. Такое положение обусловило зарождение представления о субъективных частных правах единства на принадлежащее ему имущество.
При преобразовании республики в монархию появляется fiscus. В качестве первого 1ражданина римского народа (представляя народ в имущественных отношениях) юридически император считался собственником и кредитором в отношении fiscus в такой же мере, как и все прочие граждане Римского государства (единственно известные в тот период субъекты обычного гражданского права) в отношении своего имущества. Вследствие этого правоотношения с вовлечением в них имущества fiscus подпадали под действие норм обычного гражданского права, в то время как оборот имущества aerarium регулировался нормами публичного права.
С последовательным поглощением fiscus всех источников государственных доходов, в том числе ранее пополнявших aerarium, государство в области имущественных отношений получило название fiscus, а указанное правовое положение императора как участника именно гражданских правоотношений, распространено на всю область
14
имущественных отношений государства. Однако со временем особенность правового положения императора в отношении fiscus как первого гражданина римского народа - единства, была утрачена, и правовое положение императора было рецепиировано в другие системы права без нее.
При императоре Юлии Цезаре произошло введение муниципальной системы при котором муниципии, имевшие одинаковую с государством юридическую природу (как единства граждан), в своих имущественных правоотношениях были впервые приравнены к частному лицу: на них распространялись правила гражданина римского государства как субъекта обычного гражданского права. Эта тенденция в дальнейшем была распространена на иные союзы граждан, называемые collegium ("общество, корпорация, учреждение").
Государство также фактически действует в качестве юридического лица, но будучи формально-юридически отождествленным с личностью императора, не воспринимается как правосубъектное организационное единство, что делает невозможным полное отождествление государства с вновь возникшим видом субъектов права - юридических лиц.
Во втором параграфе «Участие публично-правовых образований в фажданских правоотношениях по российскому праву» исследуются взгляды российских цивилистов на проблемы участия государства и подобных ему образований в гражданском обороте.
В работах крупнейших российских правоведов дореволюционного периода по вопросу о том, может ли быть государство субъектом гражданского права, и если может, то в какой форме оно реализует свою гражданскую правосубъектность, выделяю гея три позиции: 1) казна - это публично - правовое юридическое лицо; 2) "государство" и "казна" есть тождества, при том что казна - субъект гражданского права и имеет юридическую природу юридического лица; 3) именно государство является самостоятельным субъектом гражданского права, имеющим правовую природу юридического лица.
15
В дореволюционной цивилисти ческой литературе второй половины XIX - начала XX вв. не только российские, но и в целом цивилисты романо-германской правовой семьи в основном склонялись к мнению о том, что государство: 1) в той или иной форме выступает в гражданских правоотношениях в качестве их самостоятельного участника, и следовательно, наделено гражданской правосубъсктностью; 2) являет собой юридическое лицо публичного права.
Одним из важнейших доказательств первого из тезисов стало распространение на имущественные отношения с участием государства действия норм материального и процессуального гражданского законодательства. Однако окончательно данные воззрения в российской цивилистике не были сформулированы и отражены в позитивном праве России по объективным причинам, одной из которых стало внутригосударственное социальное преобразование, произошедшее в октябре 1917 года в России.
Законодательство советского периода указывает на государство как субъект гражданских правоотношений. При этом, будучи сувереном, государство вправе отказаться от собственного участия в гражданском обороте, закрепив отказ в позитивном праве, путем исключения себя из числа субъектов гражданских правоотношений.
Субъекты федеративного государства и муниципальные образования /
также могут быть субъектами гражданского права. Источником гражданской правосубъектности и объективного права собственности субъектов федеративного государства и муниципальных образований выступает их суверен - государство, который может как наделить их гражданской правосубъектностью, так и лишить ее,
В третьем параграфе «Положение публично-правовых образований в системе субъектов права» при сравнении признаков юридических лиц и публично-правовых образований автор делает вывод о том, что понятие
16
"публично-правовое образование" охватывается существующим понятием "юридическое лицо".
Приведенные в исследовании факты существования лиц (субъектов права, как родовой категории) без гражданской правосубъектности свидетельствуют о диспозитивности такого признака юридического лица как гражданская правосубъектность.
Таким образом необоснованно причислять гражданскую правосубъектность, (как и любая другая, имеющая отраслевую принадлежность правосубъектность) к конституциональным признакам юридического лица как видового понятия. Автор приходит к выводу о значении отраслевой правосубъектности, как о подвидовом признаке, который служит отличием юридических лиц - субъектов гражданских правоотношений от юридических лиц - субъектов публичных правоотношений.
Преобладание публичной правосубъектности над гражданской в определении правового положения публично-правовых образований позволяет именовать данный подвид юридических лиц "юридическими лицами публичного права".
Во второй главе «Понятие, виды и основные характеристики публично-территориальных образований как субъектов гражданского права» детально исследуются основные признаки государства и внутригосударственных образований, наделенных гражданской правосубъектностью.
В первом параграфе «Понятие и виды публично-территориальных образований» на основе выявленных признаков государства, субъектов федеративного государства и муниципальных образований вводится и анализируется новое понятие "публично-территориальное образование" и рассматриваются его виды.
Результаты исследования приводят к выводу о том, что следует различать следующие организационно-правовые формы юридических лиц
17
публичного права: 1) публично-территориальное образование и 2) орган власти.
В зависимости от выявленных отличительных признаков публично-территориальные образования подразделяются на типы: 1) государство (федеративное или унитарное); 2) субъекты федеративного государства; 3) местные сообщества, не наделенные полномочиями политического характера (по осуществлению государственной власти), называемые "муниципальные образования".
В результате проведенного анализа автор предлагает в соответствии с действующим законодательством под публично-территориальным образованием понимать наделенное публичной правосубъектностью, основанное на членстве граждан общественное структурно организованное образование, обладающее властью в отношении принадлежащей ему на публичном праве территории, географически и административно обособленной относительно равных ему лиц, и находящихся на ней иных лиц. Публично-территориальное образование может быть наделено гражданской правосубъектностью в случаях, установленных законом.
Во втором параграфе «Общая характеристика имущественной обособленности и пределов имущественной ответственности публично-территориальных образований» автором проанализированы положения о составе « содержании объекта права собственности публично-территориального образования и выявлены его особенности. Внимание обращено на проблему соотношения состава объекта права собственности публично-территориального образования и пределов его имущественной ответственности.
По существующему мнению, критически рассмотренному в исследовании, публично-территориальное образование несет имущественную ответственность не всем своим имуществом, а лишь имуществом казны.
На основе рассмотрения вопроса об объектах права собственности и пределах имущественной ответственности публично-территориального
18 образования в диссертации обосновывается вывод о том, что имущественная
ответственность публично-территориального образования не имеет ограничений в существующем понимании данного термина, то есть публично-территориальное образование по своим обязательствам отвечает всем своим имуществом.
Согласно преобладающей в современном праве позиции в пределы имущественной ответственности публично-территориальных образований не входят объекты публичной собственности, обремененные правом хозяйственного ведения или оперативного управления.
В работе обосновывается исключение из пределов имущественной ответственности государства любого имущества, принадлежащего третьим лицам на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а не только закрепленного (то есть переданного публично-территориальным образованием на основании административного акта своего органа власти носителю любого из названных ограниченных вещных прав).
В третьем параграфе «Особенности и пределы гражданской правосубъектности публично - территориальных образований» отмечается, что гражданская правосубъектность публично-территориального образования не должна отождествляться с гражданской правосубъектностью органа власти, ввиду того, что каждое из данных лиц является самостоятельным субъектом гражданских правоотношений, а объем гражданской правосубъектности публично-территориального образования не сводим к объему полномочий его органов управления.
В диссертации обосновывается позиция, в соответствии с которой, на основании статьи 124 ГК РФ к публично-территориальным образованиям применяются нормы о некоммерческих организациях, определяющие пределы их гражданской правосубъектности. Публично-территориальные образования могут осуществлять на свой риск самостоятельную деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания
19
услуг лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (пункт 1 статьи 2 и пункт 3 статьи 50 ГК РФ).
Объем гражданской правосубъектности публично-территориальных образований тождественней объему гражданской правосубъектности некоммерческих организаций - юридических лиц гражданского права, - он носит ограниченный характер, обусловленный целями создания и деятельности соответствующего публичного образования.
В четвертом параграфе «Понятие интереса публично-территориальных образований в гражданском праве, как цели их создания и деятельности» установлено, что цель создания и деятельности публично-территориальных образований и органов власти в отличие от юридических лиц гражданского права определяется как удовлетворение интереса неопределенного множества лиц (обычно не носящего имущественного характера) путем участия юридических лиц публичного права прежде всего в публичных правоотношениях.
Следует учитывать, что видовым отличием юридического лица публичного права является то, что не только его правовое положение, но и формирование и выражение воли, и прежде всего интереса этого лица,
а не регулированию.
В указанном разрезе рассматривается категория публичного интереса в гражданском праве. Дано понятие интереса, выявлено, что "публичность" интереса определяется категорией "все", содержанием которой выступает народ, проживающий на территории публично-территориального образования и находящийся под его властным воздействием.
Под "публичным интересом" следует понимать принявшую форму сознательного побуждения и проявляющуюся в жизни в виде желаний, намерений и стремлений общую и ничью в отдельности потребность народа государства.
подвержено публично-правовому, а не гражданско-правовому i
20
Внутригосударственные образования, представляя по своей сущности составные части категории "все", движимы интересом, носящим хотя и коллективный, но частный, не публичный, характер, что влечет неизбежное возникновение конфликтов интересов между этими лицами, угрожающих целостности государства.
Основываясь на данном выводе, автор указывает на нелогичность существования множественности субъектов права собственности публично-территориальных образований в рамках единого государства, нецелесообразность наделения государствоподобных образований гражданской правосубъектностью.
Глава третья «Осуществление гражданской правосубъектности публично-территориальных образований» посвящена исследованию вопроса о реализации гражданских прав и обязанностей публично-территориальных образований и сравнению существующей концепции их участия в гражданских правоотношениях с концепцией, предлагаемой автором.
В первом параграфе «Непосредственное осуществление гражданской правосубъектности» выявлены основные характеристики данной формы реализации гражданских прав публично-территориальным образованием.
Деятельность непосредственно публично-территориального образования реализуется через его органы, которые наделяются необходимыми полномочиями, установленными актами, определяющими статус органов, и в этом качестве прежде всего являются субъектами публично-правовых отношений (органами власти) и, в принципе, могут существовать без гражданской правосубъектности. Особенность взаимоотношений между публично-территориальным образованием и его властными органами заключается в том, что они регулируются в первую очередь не 1ражданским законодательством, а публично-правовыми нормами. Орган власти, будучи юридическим лицом публичного права, создан с целью отправления властных полномочий своего публично-территориального образования. Именно в этом качестве орган власти может
21
функционировать без гражданской правосубъектности, то есть реализовывать публично-правовую функцию управления государственным имуществом. Названный административный процесс деятельности органа власти в разрезе рассматриваемой темы выражается в том, что в гражданско-правовых отношениях действует публично-территориальное образование в лице уполномоченного органа власти.
Двоякое правовое положение органов власти, возникающее при наделении их самостоятельной гражданской правосубъектноспью, затрудняет правовое регулирование рассматриваемых гражданских правоотношений. Целесообразно в связи с этим существование органов зласти без гражданской правосубъектности, поскольку такое их правовое положение исключает смешение участников гражданских правоотношений, их прав и обязанностей.
Во втором параграфе «Осуществление гражданских прав публично-территориального образования от его имени третьим лицом (опосредованное)» признано обоснованным отнесение к рассматриваемой форме реализации права собственности публично-территориального образования способы, при которых воля собственника выражается от его имени третьим лицом, В их число входят все сделки, совершаемые на основании представительства, возникающего из гражданско-правовых обязательств поручения и агентирования.
Автором подвергнуто критике мнение о праве хозяйственного ведения и оперативного управления как способах опосредованной формы осуществления нрава собственности публично-территориального образования.
Правомочия "ограниченного" собственника принадлежат учреждениям и унитарным предприятиям, которые их реализуют в установленных законодательством пределах своей волей, в собственном интересе и от собственного имени, кроме того, - в отношении своего имущества, и следовательно, осуществление учреждениями и унитарными предприятиями принадлежащего им права оперативного управления и права хозяйственного
22
ведения в отношении имущества, находящегося в собственности публично-территориального образования, не является формой реализации права собственности. По мнению автора реализация ограниченного вещного права правообладателем представляет собой форму непосредственного осуществления этого права,
В третьем параграфе «Приватизация и разграничение объектов права собственности публично-территориальных образований как случаи осуществления их гражданской правосубъектности» проводится анализ наиболее часто встречающихся случаев участия публично-территориальных образований в гражданском обороте.
В ходе исследования установлено, что действующее гражданское законодательство, в частности пункт 2 статьи 235 ПС РФ и законодательство о приватизации, определяют приватизацию как специальное основание добровольного прекращения права собственности публично-территориального образования, влекущего возникновение частной собственности (права собственности физических лиц и юридических лиц гражданского права) способами, установленными законом о приватизации.
Анализ фактически складывающихся общественных отношений в данной сфере показал, что приватизация выражается в гражданских правоотношениях по добровольному отчуждению публично-территориальным образованием своего имущества в частную собственность.
В качестве особенности сделок данного вида автор выделяет то, что они могут быть совершены исключительно по воле собственника. Данная особенность составляет единственное отличие фактически складывающихся отношений по отчуждению объектов публичной собственности в частную собственность от аналогичных правоотношении, складывающихся между субъектами частной собственности. В способах совершения отчуждения имущества принципиальные отличия отсутствуют.
В диссертации предлагается внести изменения в ГК РФ, исключив из его текста абзац девятый пункта 2 статьи 235; и одновременно урегулировать
23
процесс формирования и выражения воли собственника - публично-территориального образования путем принятия законодательного акта, регулирующего процесс управления публичной собственностью.
Другим способом непосредственного осуществления права собственности публично-территориального образования является разтраничение объектов его права собственности. Автором установлено, что с позиций гражданского права, а равно с точки зрения реализации гражданской правосубъектности понятия "разграничение" представляет собой действия публично-территориального образования по передаче своего имущества другому публично-территориальному образованию, влекущие переход права собственности на передаваемое имущество.
С учетом особенностей субъектного состава данного вида правоотношений под разграничением государственной собственности предлагается понимать публичные правоотношения, складывающиеся между Российской Федерацией как сувереном и другими публично-территориальными образованиями, влекущие гражданско-правовые последствия в виде прекращения права собственности Российской Федерации на принадлежащее ей имущество и возникновение этого права у другого публично-территориального образования.
В заключении изложены основные имеющие как теоретическое, так и практическое значение выводы и предложения по вопросам, составляющим предмет диссертационного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Взыскание задолженности Российской Федерации за счет казны // Законодательство, № 3, 2000, 1,4 п.л.
2. Интерес публично-территориальных образований в гражданском праве // Законодательство, № 3-4, 2002, 1,4 п.л.